走出我的世界 之二十六:民主篇 - 三横分离下的小镇民主体验

Author: 缪熙怡

三横分离下的麻州小镇民主体验  
民主就是让人民参与决策。由于美国实行分离的三级政府制度,所以我参与的,更准确的说法是我体验到的民主也可以分成三个部分:市镇, 州, 和联邦。又由于美国实行的是地方自治的民主制度所以各个地方实施民主的方式都有所不同。我一直都呆在麻州小镇,因此我体验的民主是典型的麻州小镇风味。我会为大家分别讲述我在美国三横分离下经历的小镇, 州, 和联邦的民主。着重点是在美国小镇的民主,无论大小事务都由镇居民大会投票决定, 真正的人民当家作主的的民主。在此前,我会稍微解释一下为什么美国的民主主要是小城镇中实行的民主。

小市镇美国
提到美国,生活在美国之外的人都会自然想到纽约,旧金山, 洛杉矶, 芝加哥,和波士顿等世界著名的大都市并认为大多数美国人都在类似这样的大城市里工作,居住,和生活。这个想法只有一点靠谱。很多美国人确实是在大城市中工作,但也就是到此为止。在美国,许多大城市只扮演一个角色; 为人们提供了一个工作的地方。每个工作日的早晨,城市周围郊区小城镇的人们,包括我的妻子,都会风尘仆仆地开车或乘坐各种公共交通工具到城里上班,下班后再原路返回。大多数美国人都居住和生活在这些大城市周围的郊区小城镇中,吃饭睡觉,生儿育女,消遣放松,送孩子上学,锻炼身体,与其他人交流互动。总而言之,小城镇才是美国生活的基本风貌和生活中心。

你如果访问过美国的小镇,你也许会惊讶一些邻近的小镇为什么看起来截然不同。一个小镇企业林立,大大小小的商店琳琅满目,而另一个邻居小镇则荒凉得连一个加油站也找不到。这是因为美国的小镇在行为上更像一家独立自主经营的公司。事实上,美国小镇的建立与公司一样,也是立一章程,步骤也是一样的称为公司创立。小镇可以拥有土地,房屋,道路,和公园,有自己独立行事的学校, 警察局,消防队,水厂,和道路维护队, 可以自行决定是否让任何一家企业或商店到镇上来安家落户。小镇最重要的功能是支持和管理自己的中小学以及打造小镇独特的生活环境。

除了几个东西部海岸线边的大都市,大多数美国城市的夜生活基本上是没有的,周末的城市根本就是一群被遗弃的空建筑物。2013 年,我和我妻子去密西西比州的首都旅游。星期天,在市中心只有两个地方我们可以看到任何人影,一个是教会另一个是一个买卖枪支的枪展。2016 年秋天的一个星期六,我们参观了俄亥俄州的州政府办公大楼。整幢大楼空无一人。我们连门口的警察也没看见, 长驱直入自己游览,甚至还在门开着的州长办公室里逛了一圈, 直到出门时才见到警察。我妻子在波士顿市工作。因为它是个旅游城市所以晚上和周末仍然可以在市中心看到人。即使是波士顿这样一个世界上著名的大都市,城市居民人口也不过只有 66.7 万人,其中还包含大量的大学生。大波士顿地区的 500 万居民则分散居住和生活在波士顿郊区超过一百多个小城镇里。这一状况也许正在改变,与 30 年前相比,那时大家都争先恐后地离开大城市搬到小城镇。今天,年轻人正一窝蜂式地涌入大城市生活。但至少现在, 生活在美国的人都知道,美国是个不折不扣的小城镇国家,美国生活是小城镇的生活,美国民主是小城镇中实行的民主。

人民当家作主的小镇民主
在我看来,我居住的小镇艾克顿的民主就是真正的人民当家作主的民主了。艾克顿实行的是直接民主制,镇上的大小事情都必须由镇居民大会讨论后“投票”决定。小镇甚至没有一个选出来的镇长而是由一个雇来的专业管事处理镇上的日常事务; 如夏季修路,冬季除雪,管理公园,和处理垃圾等等。镇上的公务员,警察,教师只是镇里雇来为镇上提供服务的工作人员,他们甚至都不需要是镇上的居民。真正考虑处理镇上事情的人是由镇上居民自愿报名并经大家选出的规划,金融,教育和其它管委会的群众代表。当有跟镇居民生活有关的事项产生时,管委会群众代表会首先对事项进行讨论投票产生管委会意见和投票结果,然后再在镇居民会议上把意见和投票结果告知参加镇居民会议的居民,居民经过讨论后投票决定所有事项。

镇上的居民大会由管委会决定一年开几次。每次讨论决定十几个到几十个大小不同的事项,有时候也召开特别的居民大会来处理一个具体问题。所有居民都可以参加居民大会,但只有在镇上完成了选民登记的居民可以投票。在居民大会之前,每个家庭都会收到一本小册子,告知会议将考虑哪些事项,以及管委会对这些事项赞成或反对的投票建议。在会议上,主持人会按序向居民宣读每个事项,解释管委会的意见和决定,并由管委会主席和事项牵涉到的有关人员一一回答居民提出的问题。之后,如有需要,居民将针对当前事项进行辩论。由赞成或反对的双方轮流发言阐述自己的观点。问题解答和辩论完成后,居民接着进行投票表决。如果没有人提议实行无记名投票的话,投票首先是由喊赞成或反对的居民的声音的响亮程度决定。如果一方的喊声可以压过另一方,事项就算决定了。否则,就要靠数站起来的居民的人数来决定输赢了。只有当结果仍然不清楚或者采用无记名投票表决的动议在会上通过时,才会举行无记名投票来决定结果。采用无记名选票表决的动议通常会在某些居民不愿意让他们的邻居知道他们对某个事项的看法时被这些居民提出。一般来说,管委会意见也就是居民的意见了,很少有居民的意见跟管委会的意见相左的时候。绝大多数的议题都没有争议只需很短的时间就通过了。  

我在艾克顿居住了十七年,在此期间参加了许多次镇居民大会。 下面是我参加过的一些有点意思的镇居民大会的亲历故事,希望读者能管中窥豹了解美国小镇民主的一些细节。

保护自家后院
十七年前我搬到艾克顿。我参加的第一次镇居民大会主要讨论的是要不要在镇上的一条路口增加一个红绿灯。有两条州际公路穿过艾克顿; 一条南北方向,另一条东西方向,九十度相交已经有红绿交通灯。南北方向的州际公路的一段也正是艾克顿的主街。镇上有一条地方公路形成一条州际公路到另一条州际公路的捷径, 也就是三角形的一条斜边。在这条地方公路的两边有几个居民区住着几十家艾克顿的居民。许多镇上或镇外的人,都喜欢抄近路开车穿越居民区从一条州际公路到另一条州际公路。在这条捷径的尽头,由于没有红绿灯, 抄近路的司机需要仔细观察州际公路的交通才能开车驶入州际公路。镇上的一些居民因此提议在镇公路的尽头安装一个交通红绿灯消除不安全因素。

然而,居住在捷径旁边的居民却不喜欢这个提议。他们认为交通灯会鼓励更多的人抄近路,给他们制造更多的噪音,带来更大的危险,尤其是给孩子们。双方在会上激烈辩论,吵得不亦乐乎。我参加的最近一次镇居民大会的一个主要议题是我们镇要不要购买一块土地建造一个新的镇公园。这个议题起源于我们镇的南边有一块土地要出售。一个房地产开发商计划购买这块土地开发成一个二十幢房子的新居民小区,并已经向镇规划管委会提交了开发计划。美国的每个小镇都有自己严格的发展法和土地规划法。发展法要求所有想到镇上开商店,建厂,和开发房地产的企业在动工之前必须获得镇上的批准。 土地规划法则详细地规定了镇上每块土地的用途,是商用还是居民建房用,和具体的建房要求; 例如每幢房子必须拥有的土地面积以及必须拥有的公共道路的宽度等等繁琐的规定。我们镇更规定镇上有购买任何一块公开交易土地的第一优先权。土地靠近一条小河, 风景秀丽,最重要的是南边的居民都不愿意在他们家园附近出现一个新居民小区和失去一片绿地。他们认为这块土地更恰当的用途是公园,并联名向镇上提出申请在镇居民大会决定这块土地的命运。镇规划和财政管委会都反对土地购买计划。规划管委会认为我们镇已经有两个公园了, 没有必要再建第三个。况且,根据他们的调查,这块土地曾经是工业用地,现在无法确定土地是否可以开发成公园。财政管委会则主要担心我们镇的财政状况。

为了阻止一个在我们镇主街上的大规模商业开发项目,在规划和财政管委会的推荐下,我们镇在 2016 年已经购买了主街旁的一块土地作为镇上的自然保护区。差不多耗光了我们镇的自然保护和发展基金。同一年再接再厉再花上百万去买另一块土地将迫使我们镇使用镇上的救急基金去干非救急之事。镇上将无法在今后的许多年里再增加自然保护区或者修建可负担房屋。在随后的辩论期间,从发言前每个人自我宣布的发言人住址,我知道赞成购买土地的人大多数都是居住在拟建公园附近的居民。我参加的人数最多的镇居民大会是当我们镇预算出现赤字时, 会议需要讨论决定我们是否应该增加我们镇的房地产税。在我们镇, 预算出现赤字总是由于当年的镇教育资金不够支付学校提出的预算,因为学校开支每年都占镇年预算的 60% 以上而其它的开支多半是镇上没法减少的日常事务的固定开支。我参加的那次资金不足是由于教师养老基金那一年表现不佳所以需要补上资金缺口和教师医疗保险费的意外增加引起的。在辩论期间,有人指出,教育资金不足是由于学校的养老基金管理不善造成的,增加我们的房地产税是不合理要求。许多人就如何改善养老基金管理提出了很多建议,有些人甚至要求学校的教师和我们分担资金不足的负担。学校代表很有礼貌地听取了居民的意见并耐心地回答了居民的所有问题, 指出我们学校每个学生的花费跟我们周围所有镇子比已经是最低的了,学校的成绩却是最好的,他们已经尽力而为了。学校对镇上的提议是要么批准他们所要求的预算,也就是投票增加房地产税,要么他们将裁掉部分教师并停止学校的所有课外活动。

一些居民,特别是年老的居民痛苦地抱怨我们镇的房地产税率已经足够高了。更高的税率会迫使更多的老居民迁出。他们还指出学校方面不过是在虚张声势。即使我们不加税,学校也能照旧正常办下去。年轻的居民虽然也不喜欢更高的房地产税也知道学校的威胁很可能只不过是空口说白话,但他们可不愿意拿自己的孩子的学业当赌注, 所以他们竭力主张加税以保证我们镇学校的高质量。  
 
从我对几次有特色的镇居民大会的描述,你对美国小镇民主是干什么的可能会有点印象了吧?那就是保护自家的后院:不让自己的门口突然增加大量的过路车辆,也不让自己的房子旁边突然冒出大量的新房子,更不让自己的孩子不受到好的教育。他们会成功吗? 我可以告诉你, 他们都成功了。 加红绿灯的提议被否决, 建设新的镇公园的提议被批准,我们镇居民大会还从未否决过为了学校发展而需要的加税。

多年参加小镇的居民大会的经历使我明白一个道理。经过上百年民主游戏的洗礼,小镇的居民似乎早已形成了一个默契,一组潜规则,或者说一种礼貌或谦让,不管你爱叫它什么。如果一件事对自己的影响为零或者只是稍微有点影响,但对别人的影响很大,那就应该让别人去决定这件事。给我印象最深的是那次有关要不要增加红绿灯的民主决策过程。辩论开始时,双方还势均力敌听起来都有些道理,但当反对一方指出那个路口没有红绿灯已经几十年了,但从没有发生过重大交通事故;也就是说红绿灯的主要作用只是方便时,形势就变了。再加上,修红绿灯的路口在我们镇的北边,南边的居民不会来开会掺和这件事。所以,几十家住在捷径旁边的居民的齐心协力就使否决修红绿灯的提议变得一点悬念也没有了。投票时,赞成修红绿灯的人寥寥无几。我本来是准备去投赞成票的,因为我每天送我女儿上学校都要抄那条近路,这时也改弃权了。当然,当南边的居民要建公园时,北边的居民也不会去搅局。那次我想去投红绿灯的票还是我多年前刚开始品尝民主时的作为,要是现在我根本就不会想去投票。事实上,在我女儿上大学后,我就再也不参加学校是否需要增加房地产税的居民大会了。我们镇有大约一万名可投票的居民,但如果一件事影响到几十名居民,这几十名居民对此有统一的看法,而此事对其他居民影响不大。出现在镇居民大会上的这几十名居民将可以通过民主投票赢得他们想要的保护自家后院的结果。

站起来的勇气
我参加的最有戏剧性的镇居民大会则是讨论批准在我们镇修建可负担房屋,也就是镇上出部份钱为 “穷人” 修建出租和自住房。会议总是开得很长, 因为一时半会进入不了主题。在开始讨论提议前,总会有居民倡议把站立投票的方式改成无记名投票。赞成和反对这一改变的双方首先得就得为这个倡议进行一阵子辩论和投票。我明白,我想其他人也明白倡议背后的主要原因是赞成修建可负担房屋的一方有道德上的优势,站立时可以理直气壮没有太大的心理负担,而有些心里想投反对票的居民则不是很愿意让自己的邻居知道自己 “落后” 的政治倾向。当然,有些想投赞成票的居民也完全可能不愿意让自己的邻居知道自己 “进步” 的政治倾向。

赞成和反对无记名投票的真正原因错综复杂,大家又心怀鬼胎不愿明说, 所以大多数发言都避重就轻,绕山绕水,虚晃一枪。讨论正式议题前关于投票方式改变的遭遇战就很精彩。当正式辩论开始后,赞成的一方慷慨激昂理直气壮地指出,一个镇上的居民成分应该是多样性的,只有这样我们的社会才能长久安定团结。我们有责任和义务修建可负担房屋从而使那些为我们服务的教师,警察,消防队员也可以在我们镇上安家。而反对的一方就不那么理直气壮了。他们只能举出我们镇已经有很多租金便宜的公寓,我们的房地产税已经很高,和准备修建的可负担房屋
的地点不是很恰当等非常具体的反对意见。我参加过三次这样的镇居民大会。每次的过程和结果都是一样的。花在讨论和决定是否改变投票方式的时间总是超过辩论修建可负担房屋的时间。投是否改变投票方式的票时,双方还势均力敌。 一旦改无记名投票的方案被否决后,关于修建可负担房屋的动议的辩论几乎是一边倒的,很快就获得通过了。 看来,有勇气在人群中站起来反 “潮流” 的人哪儿都不多。

少数人说了算
在书本上,我读到民主有可能退化成多数人的暴政;在美国小镇的民主实践中,我看到的则是少数人替多数人做决定。我们镇有大约近万名有投票权的居民,但我参加过的人数最多的居民大会的参会居民不会超过 800 人,绝大多数人是不参加民主决策的。比如说, 关于增加红绿灯的居民大会就只有大约两百个居民参加,参加人口比例最高的居民来自住在捷径附近的居民区。又比如说,那天开会讨论购买土地建公园的居民大会开始的时候大约有七百人左右。一个早先的议题是批准为镇上的老年人新租用一个比现在的老年活动中心大三倍的地方作为新的老年活动中心。镇上的老年人已经为这事忙了好多年。简单辩论后,议题差不多全票赞成通过。议题通过后,几乎所有老年人就都离开了会场。这时就只剩下四五百人了。会议接着讨论购买土地建公园的事。此事决定后,参会人数就只剩下一百人左右了。在最后的几个议题中,有一个是关于修改镇上的建房规则法的。在镇上发放的关于会议内容的小册子上,这个议题有一个人兽无害的题目:关于修改镇建房规则法的一个建议。题目下面有三页解释。解释非常详细并充满技术细节。我读过但没弄清楚到底是要想修改什么和怎么修改。我估计大多数人要么根本就不会读解释,或者读了也不清楚它的含义。直到我在会上听了规划管委会的解释和紧接着的辩论后,我才搞清楚这实际上是一个影响我们镇上千家万户经济利益的一个大变动。许多年前,艾克顿通过了一个规则,如果任何人想建一幢新房子,房子占地面积必须至少为 1.5 英亩(10 亩或 6000 平方米)。

在艾克顿,许多房子是在这个规则通过之前建造的,还有许多房子是成片规划以村庄或小区的方式经镇上通过后建成的。这些房子于是就不符合镇上单独一幢房子的规划要求,所以被分类为 “不合规则” 的房子,艾克顿一半以上的房子属于这一分类。镇建房规则法的一系列规则中有一条规定:拆除这类房子新建一幢时,新房子的地基不能大于老房子的地基。修改建议放松这个限制。在符合其他建房规则的情况下,可以允许新房子的地基比老房子最多大 15%。这个修改是有重大的现实经济意义的。因为如果这个修改被通过的话,老房子对新买家,特别是房地产开发商买家,就会更有吸引力因为他们可以拆除老房子原地盖更大的新房子,因此老房子的卖家就更有可能把老房子卖出一个好价钱。在辩论中,一些居民对这个修改提出了反对的意见。他们指出,在一片大小差不多的规划过的居民小区和村庄之中,单独建一幢豪宅是会影响到整片房子的整体美观的。另一些居民则认为, 新房主对房子尺寸大小的喜好普遍比过去大,在符合其他建房规则的条件下,15%的改变是很合情合理的,对整片房子美观的影响也并不会太大。最终,几十个人的反对否决了这个修改。双方可能都有道理,我只是惊讶在小镇的民主决策中,这么大的一个决定就由几十个人替成千上万人做了。

顺风车
在艾克顿,大多数人是不参与决定镇上大小事的镇居民大会。我说过一个原因是小镇似乎有个潜规则:让受到一件事影响最大的人发声。然而一次迟到的投票让我明白了另一个更重要的原因。2016 年,有发展商计划在我们小镇的主街上开发一个商业中心。镇上召开特别居民大会投票决定镇上是批准开发计划还是买下哪块土地彻底断了发展商的念头, 那天我恰好有点事不能按时到会。当我赶到会场时,会议刚好散场。我问一个正在离开的居民投票结果如何。他告诉我: 同意购买土地的议案几乎全票通过。我当时有点惊讶因为批准购买土地需要镇上三分之二到会居民的赞成,我事先认为我的一票至少在这种情况下应该是有点用的,但事后想了一下就明白过来了。在一个人们可以自由选择哪儿是家的地方,物以类聚人以群分是最自然不过的事了。我居住的小镇以其优异的学校,安静宽敞的居住环境而出名。但由于小镇没有大量的商户和企业,小镇也以高房地产税著称。当我决定在小镇买房时,我就已经在心里投票喜欢这个现状并愿意维护它。

波士顿周围有的是小镇子,如果我不喜欢这个小镇的现状,我就不会非在这个小镇买房。我最关心的两个议题:维持高水平的学校以及宜居的环境,同时也是镇上大多数居民的共识。不管我去不去参加居民大会, 投不投票,结果应该是可以预知的。如果我每次都得参加居民大会投票争取我想要的结果。那只能说明一件事,我住错了镇子应该搬家了。一个能正常运行的民主只能存在于一个有充分自由的社会里。在有充分自由的情况下,民主通常不过是部顺风车。  

 (版权©2017,  缪熙怡 版权所有)

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