走出我的世界 之二十四:民主篇 - 特朗普总统行政令(上)

Author: 缪熙怡

总统行政令
2017 年 1 月 20 日,美国共和党新总统特朗普 (Donald John Trump) 上台。在此之前,新一任共和党占多数的国会也走马上任。他们都一致认为民主党老总统奥巴马政执得一塌糊涂, 方向完全反了, 道也走错了。 特朗普新官上任再加上他自信和自恋, 自认为自己非常精明能干经验丰富, 应该干什么成什么。虽然他以前的经验是开发经营房地产和娱乐大众,从没有任何政府行政管理的经验,他仍然认为自己天生就是一流的领导, 在商界多年的经验够用。在振臂高呼了一句 “让美国再强大起来” 后,就准备带领美国人民一路风驰电掣地朝美国再强大的方向狂奔而去。上台才七天,他就匆匆忙忙地发出了一道禁止伊斯兰七国移民和难民入境的总统行政令。   

这道禁令是深得民心的。民意调查显示有超过 55%的美国人支持这一举措。这样的结果一点也不出乎预料。911 之后,美国国内已经发生了多起有伊斯兰宗教背景的移民制造的恐怖袭击事件,波士顿爆炸案,纽约爆炸案,和加州枪杀案就是其中的几起。许多美国人在公开场合不说但私底下我自己就听到过美国人抱怨 “虽然并不是每个伊斯兰教徒都是恐怖分子,但这些恐怖分子可都是伊斯兰教徒啊”。除此之外,美国边境和移民管理相对松弛和宽大。每年有成千上万的非法移民进入美国。粗略估计,美国现在仅仅非法移民的数目就超过一千万。这么多的新移民的涌入对美国社会的政治,经济,和文化造成了巨大的冲击。尤其是这些新移民大多数是非白人, 主要来自与美国宗教和文化传统不同的发展中国家。他们的一举一动在当地白人甚至非白人居民眼中看起来都很是格格不入。新移民在就业,教育,医疗方面与当地居民特别是中底层的居民的直接竞争, 使很多当地居民感到不安,受到威胁,甚至产生恐惧。

特别是信奉伊斯兰教的新移民,由于他们的宗教和文化传统跟美国传统的基督教宗教和文化传统产生直接冲突,许多美国当地居民对他们人数的增长感到恐慌。担心长此以往,美国将国之不国,整个国家的颜色都要变了。在这样一个背景下,  奥巴马总统倡议的并得到希拉里忠心耿耿支持的在2017 年接受十万叙利亚难民的计划就成了总统竞选中的一个热门话题。虽然倡议在道义上是绝对站得住脚的,因为叙利亚难民问题完全是美国的叙利亚政策一手造成的。欧洲那些比美国小得多的国家已经接受了大部分叙利亚难民。仅仅德国就接受了超过一百万。美国这样一个自称负责任的超级大国接受十万可以说是完完全全可以做到的, 也是美国应该尽到的国际义务。但许多美国人并不这样认为。就我所知,希拉里为在这个问题上的站队让她实实在在地丢了不少票。相反的,在竞选中特朗普的“禁止伊斯兰移民”的响亮口号虽然一反美国政客高大上普世人权原则的说法, 却扎扎实实地为他赢得了不少选票。

第 13769 号,也称为 “避免外国恐怖份子进入美国” 的行政令指示将 2017 年准许进入美国的全球难民人数降低到 50, 000 人,暂停美国难民入境计划审批 120 天,无限期暂停叙利亚难民入境。除了个例外,禁止来自伊朗,伊拉克,利比亚,索马里,苏丹,叙利亚和也门七个国家的外国人在至少 90 天内进入美国且不论这些人是否持有有效的非外交签证。同时,行政令提到给这些国家受迫害的宗教群体在申请难民资格时予以优先考虑。因为这七个国家都是伊斯兰教占统治地位的国家,这一条被广泛解释为难民申请将偏好基督教或者其它宗教团体的成员。特朗普这么快就抛出这么一道禁令一方面当然是他要向选民显示他说到做到雷厉风行的执政风格,另一方面我相信他也想表明他充分理解和支持美国许多人对伊斯兰教的担忧。但是作为总统的他显然不能再像他作为总统候选人那样言无忌讳了,在签署行政令的前后, 他都信誓旦旦地声明行政令的目的是禁止恐怖份子而不是禁止伊斯兰教徒入境。  

美国行政当局的各个部门能够执行这个行政令根本就不是个问题。行政令一下,涉及控制外国人移民和难民入境的海关,海外管签证的使馆,和其它机构统统都得忠实执行,一点折扣也不能打,  也就是令行禁止。所以大家也可以看出,美国行政分支的权力有多大。简单一点说,除了国会和联邦法院的直接下属机构,所有美国政府的分支机构都得严格地按行政命令说的办。但如果这道行政命令真可以就这样轻而易举地执行贯彻下去,那美国就不是美国而是和世界上大多数国家一样,一个有民意支持深得众望的总统基本上可以为所欲为想干什么就干什么。但美国是不一样的。

在一个民主国家内,同样代表人民参政议政的国会照理来说应该对以民选总统为首的行政当局的行为加以监督,限制行政当局无法无天的举动。但在许多现代国家,国会的这一功能已经差不多很快就要丧失了。就像这一次,美国国会的多数议员跟总统本来就是一伙的, 同属共和党,当然一句不吭。就算国会多数议员跟总统不是一伙的,国会也很难直接干涉这件事。这是因为现代国家通常把管理国家日常事务的权力全盘交给总统和行政当局;尤其是有关国家安全的事,更是任由总统全盘处理, 相机行事。几乎所有人都会同意让哪些外国人入境, 不让哪些外国人入境确确实实是一件有关国家安全的事。情况可能瞬时万变, 这事应该由总统和行政当局全权随时决定而不是由立法机构远程控制。况且,现代国家的国会大都通过了多如牛毛的法律, 授权行政当局干各种各样的事情。如果总统和行政当局要想颁发一个行政令,找到一条能作为其基础的现成法律是不难的。特朗普的行政令就是基于 1952 年美国国会通过的“移民和国籍法”产生的。这个法是这么说的:

“只要总统发现任何外国人或任何组群的外国人进入美国会损害美国的国家利益时,他可以自行决定并在他认为必要的期限内暂停任何外国人或任何组群的外国人以移民或非移民的身份进入美国,或者对外国人进入美国强加任何他认为是适当的限制。”

国会送给总统的这把尚方宝剑好用吧, 立法机构都这样授权了, 他们大概也不会好意思, 也没有什么理由再干涉这事。你可以认真仔细地读一读这条法律,特朗普禁止伊斯兰七国移民和难民入境的行政令是不是看起来非常像是总统在自己的职权范围下的合法行为。既然整个情况是这的,这件事怎么就会在美国引起一场轩然大波呢?

不正当的理由
要把看起来是依法行事的总统行政令会引起争议这事解释清楚就得明白美国生活中的一个基本被称为 “不正当的理由” 的概念和常识。在美国我是一个所谓的自主雇员。换一句话说就是我跟我雇主之间的雇佣关系对我俩来说都是自主的,或者说就是没有任何约束。说白了就是,我可以在任何时候任何情况下对我雇主说: 从现在起大爷我不替你干了,拍拍屁股扬长而去。当然,一般说来雇员包括我都不是这么干的。我们会按照惯例给雇主两个星期的时间, 交接工作然后走人。反过来也完全一样, 如何一天早上我的雇主一觉醒来,看我不顺眼就把我给辞退了,我也只好立马走人。不能为 “解雇” 这事告他,告了也白告。一般来说, 雇主就没有雇员那么优柔寡断了,我自己就经历过早上上班时, 大家还早上好嘻嘻哈哈的,到中午时分,许多同事就已经在公司人事部门的工作人员的监督和陪同下收拾东西交回门卡扫地出门再也不能回办公室了。美国政府阁员跟其老板也就是美国总统的关系也是这样的。阁员是依总统的喜好替他工作的。那么我的雇主是否真地可以随意解雇我或者总统是否可以 “任意” 解雇阁员呢?已故的共和党参议员,前参院司法委员会主席 艾伦·斯佩克是这么说的:“总统可以以任何理由解雇他的下属,甚至连理由都不需要。但他不能因为一个不正当的理由这么做”。

这里的关键是 “不正当的理由”,我的雇主可以无缘无故地就把我给解雇掉,特朗普也可以无缘无故把他的任何一位阁员给辞退掉,但他们都不能因为我或者某一位阁员是无神论者或者信仰伊斯兰教,年纪太大,是华人等等任何美国法律中明确规定任何人也不能以此为由对他人加以歧视的一系列个人因素比如说种族,肤色,宗教,性别,国籍,残疾,遗传信息或年龄原因让我们走人。如果这么做了,这就叫做 “不正当的理由” 解雇, 这是美国法律不允许的。所以,除非是有某种说得过去的理由或者是大规模无区别辞退员工,不管是企业的老板还是政府首脑都很难无缘无故地解雇谁。因为如果事情闹到法官那儿,向法官解释清楚解雇只是 “无缘无故” 而不是出于某种 “不正当的理由” 并不是很容易的。要知道,平常说过的任何一句话, 做过的任何一件事, 或者任何的个人特质都可以用来证明解雇是事出有因,而且正是那个不正当的理由。

围绕特朗普行政令争论的关键就在这儿。特朗普也许可以一觉醒来由于一个恶梦就不让一些外国人入境,但他不能因为这些外国人信仰伊斯兰教而不让他们入境。美国宪法不允许他这么做。宪法第一修正案明确指出政府不得颁布偏好或贬低任何特定宗教的法律。宪法第十四修正案的平等保护条款规定对特定群族宗教的集体歧视和区别对待是违法的。  

挺身而出
行政令这把杀手锏,颁布的当天就以雷霆万钧之力砍下来了。刀才落地,美国国内拥护特朗普和反对特朗普的两派群众就吵得不可开交了。拥护特朗普的坚决支持他的这一项保家卫国的强有力措施,我猜想虽然这些人嘴上不说心里实在是为终于可以禁止某些伊斯兰教徒进入美国暗自高兴。尽管特朗普这么做离竞选时他允诺的全面禁止伊斯兰教徒入境还有些距离,他们知道他已经竭尽全力了。反特朗普的也同样是群情激昂了。被特朗普讽刺为 “假新闻” 的美国舆论界主流大声疾呼和强烈抗议特朗普的 “伊斯兰禁令” 并号召大家挺身而出保护宪法。成千上万的人上街游行示威,各种社会团体,许多政治家,学术界,法律界,和工商企业的知名人士纷纷发表声明谴责这一行政令。在此同时,美国的许多国际机场则陷入一片混乱,许多已经拥有美国永久居住权和有效签证的来自禁令上中东七国的外国人被困在纽约波士顿等国际机场不能入境。   

挺身而出的事还真的在政府内部发生了,总统麾下的司法部代理女部长萨莉·亚泰 (Sally Yates) 公然抗命; 指示手下律师不得为行政令的正当性辩护。有人说她这样做是玩忽职守, 但另一些人则争辩说她完全有权这样做。美国政府官员的标准就职誓言是这样的:

“我,xxx 郑重宣誓我将支持和捍卫美国宪法以反对所有敌人,不管他们是国外的或是国内的; 我怀着纯真的信仰, 忠诚自由地承担这项义务,没有任何精神上的保留或回避; 我将忠实地履行我即将进入的办公室的职责。所以帮助我, 上帝”。

请注意,誓言中根本就没有提及官员需要服从上级或者总统而只要求官员效忠于宪法。在美国,宪法和个人良心,是任何一个有道德操守的官员乃至公民的唯一的行为准则。所以萨莉如果真的是服从自己的良心和宣誓承担责任, 对于她认为的总统的违宪行为进行抗争,那么她的行为的确是可敬可佩的, 但也是完全徒劳无益的。

大家如果看过美国电视剧《纸牌屋》,也许会记得剧中的总统办公室主任以总统的名义命令美国卫生部部长更改肝移植手术等候者名单的次序, 并告诉她如果她不执行命令的话她可以马上辞职, 他将另外任命一位, 并会命令新任命的部长做同样的事,并威胁说他会一直这样要求辞职再任命一直干下去, 直到最终在卫生部找到一个愿意执行命令的部长。这段剧情当然有点戏剧化,但发生这样的事的可能性却是有真凭实据的。美国政府行政机构的官员依总统的喜好替他工作,如果总统的行政令不是毫无争议地公然违宪的话,总统是可以一个接一个地解雇不执行他命令的任何政府雇员的。每一道行政令,在颁发之前早已经过总统法律顾问翻来覆去的再三审核, 所以没有一道行政令会是大家都会公认的违宪 “黑令”, 最多是一道有争议的命令。个别良心官员的挺身而出只不过是以身饲虎。这样做除了给总统一时半会的难堪和百分之百地弄丢自己的工作外,并无半点实际效用, 于事无补。没有制度上的保障,如果真出了一个希特勒式的美国总统,他的行政令下级官员们是挡不住的。结果只会是和只能是行政令排山倒海地扫除一切障碍后取得总统想要的令行禁止的效果。

抵制反对行政令的主要发起者是美国民间专门喜欢打抱不平仗义执言的律师们和地方州政府的检察官们。你可能还记得我上面 “政府管理的三横分离” 一节说过美国地方州政府不是美国联邦中央政府的下属单位。中央政府对地方州政府并无管辖权。如果地方州政府认定中央政府的举措伤害了地方的利益,地方州政府会毫不犹豫地把中央政府告上联邦法庭。这种事情在美国是司空见惯的,一点也不奇怪。当然单凭民间律师和地方州检察官那点微薄的力量想跟行政令这把杀手锏对抗,根本就是螳螂挡车。因为行政令的力量来自除了国会和联邦法院外整个美国政府的所有能量和国家资源的总和, 基本上可以说是无坚不摧了。二战以后的每一次战争都是在政令下打的。根据行政令打的战争,死在行政令下的美国人和外国人可是成千上万的。唯一胜算取决于他们去求助的那帮黑衣高手愿不愿意出手相助。大家需要帮助时都会找黑衣高手,这是因为美国的民主制度的设计者和他们专门为自己打造了大大小小的一整套屠龙刀。要阻止行政令,反对者一方必须争取到他们的支持,因为只有他们的屠龙刀才能对付得了总统的杀手锏。

律师们首先直奔纽约, 波士顿, 和其它国际机场免费为困在机场不能入境的七国公民向联邦地方法院状告行政令。被困的人主要是一些已经拥有美国永久居留权回国探亲的居民以及一些有合法学生签证的留学生。诉讼指出行政令号称 “避免外国恐怖份子进入美国”,但困在机场的这些人要么有永久居留权,要么是在美国学习的留学生且已经在美国居住了一段或长或短的时间,短暂回一趟家怀揣美国政府签发的有效签证或者永久居民证,怎么在旅途的半道上给拦下, 转身一变就成了外国恐怖份子。这是对美国宪法保护的在美国境内每一个人基本人权的侵犯, 同时也违反了美国程序正义的法律要求。行政令这样做的目的根本就是想要完全禁止信仰伊斯兰教的七国公民入境,这样做是违反宪法平等保护宗教的规定等等。

听完诉讼,纽约和波士顿的联邦法官决定出手帮忙并亮出了他们的第一套屠龙刀, 人身保护令。下令纽约, 波士顿, 和其它国际机场的海关立即放人入境。人身保护令的基本功能是释放法庭认为受到非法拘押的人。当个人权利受到侵犯时,法官用其提供紧急法律救济。请注意:法官发出人身保护令,不是法官对法律诉讼中 “谁是谁非” 的一个裁决,而是法官决定暂时中止一方可能对另一方有伤害的行为。“立即叫停” 伤害另一方的行动, 谁是谁非以后再议。

不过,这些下发的人身保护令的适用范围大都只局限于每个法官所在地区和都有一定的有效期。在很大程度上,这些判决对总统也是有帮助的。因为一旦这些人入境他们就不再是总统行政令的直接受害者也就不能继续打官司了。代表在波士顿入境的人的律师想再延长波士顿的人身保护令的有效期时,波士顿的联邦法官就拒绝了。官司如果这么打下去的话,总统一方会输头几场遭遇战,但将会赢得整场战争。开头几天,可能会有那么几个七国公民在美国机场被拦住,法官继续下发人身保护令,海关继续放人。但随着时间推移,美国领事馆将不再发放新签证,来自被禁入境的七国公民也会被拦在第三国, 而不是美国机场也就没什么美国官司好打了,行政令的真正目的就达到了。特朗普并不会特别在意最初的这几条漏网之鱼的。所以尽管有这么一点点小挫折,一切看起来还是尽在掌握之中。 

 (版权©2017,  缪熙怡 版权所有)

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