走出我的世界 之二十三:民主篇 - 美国政府的三纵三横与权力制衡

Author: 缪熙怡

政府权力的三纵分割
美国民主的设计者们当然不会天真地认为一间宪法基本权利的牢房就可以牢牢困住民主这头怪兽。为了保障公民自由和限制政府的权力, 他们进一步把大众,精英,政府三种力量的相互依赖关系和管辖能力作了一个三纵三横的切割使其变得支离破碎,使他们互相约束从而大大地削弱了任何一股可以单独改变美国政治面貌的力量。这也就是美国民主制度设计中津津乐道的权力分享制衡原則。美国民主的设计者在人类历史上首次率先把政府功能纵向分割成三段:立法, 执法即行政, 和司法, 实行三权分立制度从而让三权互相制衡。在美国, 立法权由众议院和参议院组成的国会行使, 行政权由总统和总统任命的行政官员行使, 而司法权则由总统提名参议院审查通过的终身法官行使。

美国众议院由 435 名众议员组成,每位众议员代表他居住的州的一片选区按美国总人口除以 435 位众议员得到的大致相同数量的选民。但是,每个州在众议院中至少有一名众议员代表。在美国民主制度的设计中,众议员被认为是人民或者草根的利益代表;每两年全部重新选举产生从而使他们更能反映人民群众时时刻刻变化的心声愿望。众议员的主要工作是议政和起草法案; 包刮所有有关用钱的法案, 替人民看好钱袋子。  参议院有 100 名参议员, 由来自每个州的两名参议员组成。每个参议员任期六年。参议员早期由每个州任命,1913 年后改为由各州选举产生。参议员被认为是州或者精英利益的代表,  从而更理性一些,他们在立法上被授予更大更多的权力。重要的总统任命, 包括行政官员,联邦法官,高级军官,和大使都必须经由参议院审查通过。众议院可以首先投票提议弹劾总统,联邦法官和其他联邦官员, 但审判和决定权却在参议院。所有众议院已经通过的法案都必须经由参议院批准后通过总统签署才能成为法律。

总统由选举人团每四年全国选举产生一届,总统任期最多为两届。 每个州在选举人团里的选举人人数是这个州联邦参议员和众议员人数的总和。在总统选举中,赢得一个州过半数选票的总统候选人通常就赢得了这个州的所有选举人。因为较小的州贡献相对更多的选举人, 所以在决定谁是总统方面发挥更重要的作用。换句话说,在总统选举中有些选民的选票比另一些选民的选票更给力一些。

在今年的总统选举中,特朗普以 306 位选举人大胜希拉里的 232 位选举人,但在选民数上则大输给希拉里超过 250 万张之多。根据后一事实,有人指出美国的选举是不民主的。严格地按照一人一票的民主原则,这个指责也许是有道理的。下面这张图或许可以给人一点启示去理解为什么美国选举人制度可能也有它的道理。如果我们把美国的所有县按特朗普还是希拉里胜选,即获得多数票,给美国地图涂色,特朗普胜涂红色(淡色),希拉里胜涂蓝色(深色)。美国的地图看起来就是下面这样的。大家可以想一想, 在美国这样一个地域广阔且有长期地方自治传统的国家,单独依靠一些人口密集的发达中心城区的选票, 也就是蓝色部分或者说纽约,波士顿,费城,芝加哥,旧金山,洛杉矶等大城区的选票, 来决定美国总统是否有利于维系美国的团结统一和长治久安?

美国联邦法院的法官既不由民主选举产生也不接受民主监督。一旦被总统任命参议院批准,他们就成为政府中唯一拥有终身职位特权的官员。终身职位的保护是为了让每一位法官都可以独立依法判案而不受任何政府官员,包括上一级法院的法官, 以及民意的影响。美国民主的设计者们不仅大事绝不糊涂小事也非常认真。在他们的设计中,除了终身职位,他们甚至都没有忘记把 “联邦法官不能被减薪” 写入宪法以消除法官们依法判案不受人民待见被人民断了粮草的后顾之忧。

联邦法官通常都是德高望重的饱学之士,法律界的翘楚,和美国社会的真正精英, 更被看成是美国的镇国之柱, 有着在立法和行政机构陷入纷争的情况下拯救美国的终极任务。他们是不是精英,只要知道一个事实就可以判断了。以最高法院大法官为例:现任的九名大法官无一例外地毕业于美国两所最好最贵的法学院:哈佛和耶鲁法学院;其中三位大学毕业于普林斯顿大学,两位斯坦福大学, 一位哈佛大学,一位哥伦比亚大学,一位康奈尔大学这样出类拔萃学费昂贵的顶尖私立大学,剩下的一位也毕业于特殊的私立大学,而没有一位在绝大多数学生接受高等教育的公立大学学习过。这些精英法官们平时超然于世俗之争以外,不参加任何党派之争,路线之争,对错之争, 也不对任何这些纷争发表意见。只有当纷争变成官司打上门时,他们才会审时度势只介入不得不干预的官司。就算是他们愿意出手干预,也没人事先知道他们会帮助那一边。因为据说他们出手并不是为自己和任何一边谋利益而只是为了伸张正义。

通过司法复审权,法官们可以把官司中涉及到的政府行为和法律裁决为违宪从而使其失效,而不理会这些行为和法律有多少人的支持。虽然每个联邦法官都有司法复审权,但只有最高法院的大法官们的判决是终极判决。换句话说,在美国民主的框架中,非民主产生并不受民众监督的九个大法官是美利坚共和国民主制度的终极捍卫者,真正的无冕之王。在美国的历史上,大法官们已经不只一次把美国从一些似乎无解的争吵和纠纷中解救出来,远的有种族平等之争,合法堕胎之争,近的有高尔布什总统之争,同性恋婚姻之争等等。

政府管控功能的三横分离

除了政府权力的纵向分割,美国民主的设计者从联邦、州, 到地方市镇横着再把政府切成三级。每一级政府分别独立选举产生。上一级政府不能任命和撤换下一级政府的任何官员,也不能指手画脚地直接干涉和指导下一级政府的日常工作。上一级政府对下一级政府行为的约束只能通过上一级政府通过的法律来完成。联邦政府依据联邦宪法制定和颁发联邦法律。州政府依据州宪法制定州法律,颁布行政命令,处理日常事务, 但州政府的所作所为不能违背联邦法。同理,每个市镇的地方法律,乡规民约和营运也不能违反联邦和州的法律规定。一件事,如果上一级政府没有提供具体的法律条文让下一级政府可以有法可依的话,下一级政府就可以完全自行其事了。反过来,市镇小民可以广泛议论,但不被允许直接插手国家大事。美国民主的设计者在宪法中明令禁止在任何国家事务上举行公投,而只能让由民主和不民主方式产生的精英代表小民做决定; 他们从来就没有对人民大众直接参政的真民主有过信心。美国绝不可能发生像英国那样由全民公投决定退出欧盟的事。

美国最低的一级政府是市镇政府,它的上一级政府就是州政府了。你可能听过一个叫县的名称,但在麻州它只不过是一些市镇地理组合上的称呼,除了一个州属的县法庭以外是没有任何行政机构的。每个市镇实实在在就是一个自行其事的自治领地,州一个我行我素的独立诸侯国,而联邦则是一个号令天下的宗主国。真民主只在市镇一级实行,特别是像我居住的那样的小镇子;所有事情无论大小全由镇上居民直接投票决定。大的市和州则实行由一人一票选举产生的议员, 市长或者州长负责的代议制。偶尔,州一级也允许全州居民公投以决定一些让议员头痛的问题;尤其是一些像饲养动物时我们是不是应该给动物一个转身的空间这样一类让人抓瞎的道德问题。联邦则实行一人一票选举产生的议员和非一人一票选举产生的总统负责的代议制。我只需要给你一个例子,你就会明白美国民主在国家的层次上是设计得多不民主了。

美国最重要的立法机构是参议院。所有法律都必须经参议院通过才能生效。在重大议题上,参议院采取绝大多数制,也就是说需要六十票而不是五十一票才可以通过议案, 所以每一票都是至关重要的。怀俄明州的人口是 582,658 而加利福尼亚州的人口是 38, 332,521 但两个州都选举产生同样数目的两位参议员。换句话说,每位怀俄明州居民在参议院代议制中的权重是加利福尼亚州居民的六十六倍。立法机构的另一部分是众议院。每位众议员倒是由大致相同数目的700,000 位议员选区的选民投票产生。 但根据美国民主制度的设计,首都华盛顿特区的646,449 位选民连一个替他们发声的众议员也没有更别提参议员了, 而怀俄明州的582,658 位选民除了有两位参议员还有一位众议员代表他们。事实上,21.8%美国人选举出的参议员就可以成为参议院的多数从而为其选民通过议案。

美国民主的三纵三横设计以及民主规则的制定是美国国父们按照美国的地理环境,人文制度,社会经济和政治现实,以及美国长期实行地方自治的历史传统通过协商和妥协后为美国量身定制的。从美国民主制度建立的那天起,美式民主中的不民主部分就一直被理想民主的理论家们猛烈批评强烈诟病: 总统选举中的选票分量不平等, 以参议院为主导的立法制度不符合人人平等参政的民主原则,司法复审制度更是有可能让一小撮非民选精英的意志压倒人民的意志。总之,美国民主真是很不够“民主”的。但是,一种民主制度的优劣难道就该由这个制度“民主”成分的多少而不是由这个制度对国家的长治久安和繁荣昌盛的影响来评判吗? “民主” 成分多的民主制度就真是好的民主制度吗? 民主到底是为了让个人生活得更自由,更有尊严,和更幸福,还是为了满足理论家们给出的 “民主” 原则?

三纵下的权力制衡
美国民主三纵三横的设计着眼于对人民群众的民主权利进行限制。政府权力中的行政权和司法权的分割使得民选的总统的行为可以受到非民选的联邦法官以违反宪法权利为理由加以制衡,使得总统很难为所欲为。美国民主给予联邦法官,尤其是最高法院的大法官制衡行政和立法分支的极大的权力是美国民主最独特的一个设计;它既是美国民主中最招世人诟病的一个非民主成分但同时也是被许多人认为是美国民主中最巧妙的设计。它的本质实际上就是平衡“精英”和“草根”的力量。1848 年,阿历克西·德·托克维尔 (Alexis de Tocqueville) 在访问美国后写道:

“如果有人问我美国的贵族在哪里,我会毫不迟疑地回答,肯定不在有钱人哪里因为他们之间并没有共同点,贵族在法官和律师那里。在美国发生的任何政治问题,或早或迟,很少有不转变为司法问题的。法庭是法律界被授权控制民主的公开的机构。美国法官有权宣布法律违宪,从而可以永久性地干涉政治事务。 虽然他不能强迫人民制定法律,但至少他可以要求他们不要违反自己的制定的法律,不要与自己不一致。”

作为研究美国民主最透彻最权威的社会科学家,托克维尔清楚地告诉我们法官在美国民主中的作用:精英的代表和民主制度的捍卫者。事实也正是这样的。在美国,民主不是至高无上的,而只是在联邦法官监督下的社会管理中的一种手段。这么做的可行性在于美国是一个法制国家和立法, 执法, 和司法的三权分立。法制意味着无论谁做什么都得依法行事,包括总统和国会。当对法律有疑问时,谁有最终的解释权呢?美国建国初期, 由于著名的马伯利诉麦迪逊案(Marbury v. Madison), 独立的法院开始扮演司法复审的角色。美国最著名的首席大法官马歇尔(John Marshall)的说法是:“解释法律显然是司法部门的权限范围和责任”。以后,最高法院更宣布“联邦司法机关对宪法法律的解释是至高无上的”,阐明的就是法官们有对总统和国会的任何行为进行司法复审的权力。不管是国会制定的法律还是总统下达的行政命令,  联邦法庭的法官们都可以用司法复审的权力来为大家解释一下它们到底是合乎宪法的还是违背宪法的。宣布违背宪法会立马停止它们的执行。最近发生的美国联邦华盛顿西区地方法院诉讼禁止伊斯兰七国移民和难民入境的总统行政令的故事就是这个权力制衡的一个完美体现。

 (版权©2017,  缪熙怡 版权所有)

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