走出我的世界 之十七:自由与平等 - 公平资助学校

Author: 缪熙怡

公平资助学校
让每个学生都能接受像样的教育需要钱,不少的钱。传统上,在美国,通过公立学校向学区居民的孩子提供 “免费” 中小学教育一直是并继续是每个学校所在的学区, 通常就是一个城镇但有时也会是两个小城镇地方政府的责任。这一传统,甚至早于美国建国。免费的意思只是说学生的家长不直接支付学费。在麻州,每一个有工作或者房地产的居民都通过缴纳个人所得税和房地产税在为其居住学区的每个学生的教育付学费。每个学区用从州里下拨给学区的州教育援助经费再加上由当地的房地产税产生的地方教育经费管理和运营学校。州里的经费来自州里通过个人所得税,企业税,和销售税产生的财政收入,其中个人所得税是单一最大的收入来源。地方房地产税由学区房地产的估价按固定税率收取。  

1994 年之前, 由州里下拨给每个学区的教育经费的数目主要是根据学区的学生数量决定的。为了让您了解这个分配方案对不同学区最终办学经费的影响。下面我列出三个波士顿郊区学区的资产状况:林恩 (Lynn),一个较穷的城镇,威斯顿 (Weston),波士顿郊区最富裕的镇子,以及我居住的上中产阶级小镇艾克顿(Acton)。

依照上面三个学区的资产表,你不难明白在按学生人数接受州里的教育经费后,这三个学区通过房地产税为当地学校提供额外教育经费的能力将是天差地别的。进步派认为按学生数量的多少分配教育经费是造成贫困学区教育经费不足和成绩低下的主要原因。然而进步派想通过州立法机构和公民投票等民主的方式改变教育经费分配方案的尝试却总是以失败告终。民主的道路走不通就改走司法之路。进步派投诉由于公立学校经费分配的不公和不足,造成贫富不同的学生有着不平等的教育机会的官司一路打到了美国最高法院。1973 年,美国最高法院裁定: 美国宪法并没有提供接受平等教育机会与学生相对贫富状况相关的权利。换句话说,要求平等教育机会的官司从此只能在各州继续打, 因为美国宪法并没有保证每个人不论贫富都有接受平等教育机会的权利。在麻州,1978 年起草,1990 年修订,代表居住在某些低房地产值学区学生的进步派投诉声称:州办学经费分配方案违反了“麻萨诸塞州宪法”的教育条款: “从现在到未来,州立法机关和执法者有责任珍惜维护每个城镇的公立学校和语法学校”。原告声称,州政府并没有履行宪法规定的责任为低房地产值学区学生提供让他们获得足够高质量公立教育的机会。

1993 年 6 月,麻州最高法院裁决,教育条款不仅仅是个理想或者一句鼓舞人心的口号,而是赋予州政府的一个可强制执行的责任,即通过公立教育系统为所有城镇不论贫富的儿童提供高质量公立教育。原告没有要求,法院也没有裁定,每个学区学生的公共教育支出必须相同。而是交由州政府的立法和行政部门制定一个符合宪法要求的补救办法。1994 年, 法院的裁决引导产生了麻州“教育改革法案”, 简称为第 70 宪章,将州公共教育经费按一个全新的方案分配给地方学区。考虑到每个学区地方政府对公共教育的不同的贡献能力,第 70 宪章的分配方案旨在确保每个学区有足够的资源为所有学生提供像样的教育。 总之,方案的设计具有平衡学区教育资金的效果,贫穷学区将获得比富裕学区更多的州教育经费。第 70 宪章方案按以下四个基本步骤确定每个学区的拨款:

1.  计算基础预算
根据麻州最高法院的裁决,每个学区从学前班到高中十二年级的教育经费不得低于能为学生提供适当教育所需的金额。州立法者于是制定了“基础预算”设定这一供资水平。一个学区的基础预算是通过将每个年级和其不同学生群体(例如,低收入和有限英语能力的学生)的学生数量乘以被认为足以为每个学生提供适当教育的各种教育支出(例如教师补偿, 专业发展,建筑维护等等),然后将这些总金额加在一起。

2.  计算地方力所能及的贡献能力
一旦弄清了州总教育基金预算,州政府下一步接着计算每个学区能为其学校的运营提供地方贡献的能力。地方政府为学校筹集资金的能力是根据该学区的收入和房地产价值估算的。 州政府期望每个学区通过设定统一的税率,将相同份额的地方资源用于教育; 具体而言,税率被设定为每个学区的房地产价值的 0.3%和总收入的1.4%的总和。

3.  弥补第 70 宪章预算差异
然后,通过弥补地方力所能及的贡献与其基础预算之间的差距来确定州政府对各个学区的援助拨款。

4.  贡献更多
第 70 宪章的基础预算分配方案意味着每个地方政府都会有足够的教育资金支持不管住在哪儿的孩子的适当教育。但地方选民仍可以自行决定为当地学校筹措超过基础预算的更多的钱用于教育。

实际的第 70 宪章的分配方案当然更复杂细致,但上面的描述解释了方案的基本步骤。那么上述三个城镇的实际的教育支出到底是多少呢?在给出真实数字之前,我必须首先介绍一下三个城镇的人口和学生概况因为学生概况决定学区的基础预算。

不熟悉麻州情况的人可能会想,为什么一个最富有的城镇仍然会有 5%的低收入家庭学生。这儿我需要作一个非常简短的解释。麻州法律规定每个城镇应当至少有 10%的低收入家庭房屋(房或公寓)。如果任何一个城镇没有达到这个限制,法律要求该城镇在未来房屋开发中努力实现这一目标; 否则,州政府可以对该城镇行使财务或监管处罚。我不知道任何麻州比较富裕的城镇已经达到这个目标,但知道我们镇的居民在过去的十六年里至少已投票三四次建立或增加了一点低收入房屋。为什么居民们会投票引入更多的穷人给镇上带来额外的财政负担(教育成本)是一个有趣的美国现象,我不会在这里讨论它,但相信这是一个值得知道的现象。请注意,低收入房屋并不是破旧房屋,而是跟城镇中任何其它房屋相同的房屋。它跟其它房屋的不同之处只在于它只能由低收入家庭按折扣价购买和租住,将来也只能以折扣价和租金卖给或者租给另一个低收入家庭。另外,许多最富有的韦斯顿家庭会选择把他们的孩子送到私立学校上学,而阿克顿的中产阶级却负担不起,所以韦斯顿低收入学生的比例会显得甚至会比阿克顿更高一些。

2013 年,林恩,威斯顿,艾克顿的每个学生的实际预算经费分别为 13223 美元,21562美元和 13755 美元。下图说明了根据第 70 宪章分配方案的教育资金来源。

在上面的例子中,林恩的$13,113 基础预算比威斯顿的$9074 和艾克顿的$8604 都高。这是因为林恩有更多的有限英语能力和低收入家庭学生,确定基础预算时为这两类学生计入了更高的相关成本。 但林恩的实际预算支出$13223 比威斯顿的$21562 低,与阿克顿的$13755 预算几乎相同。林恩从州里拿到的援助拨款$9850 远远高于威斯顿的$1079 和艾克顿的$2364。下面让我们看看这几个城镇是如何分别在地方财政上努力为地方初等教育做出自己的贡献的。

我们可以算出:在州里要求的基础贡献外,林恩,威斯顿,艾克顿在每个学生身上追加的贡献分别是$90, $11,936,和$5,088。林恩是个比较贫穷的地方,它可能有其它更急迫的事项需要花钱,也或者它的居民不愿意或者不能承受把教育作为最优先的花钱项目。林恩的地方预算只有不到一半(45%)是花在教育上的,而威斯顿和艾克顿却是将大部分地方预算(66%和 63%)花在教育上。韦斯顿的房地产非常昂贵且有较少的学生上公立学校,它只需要一个较低的 1.22%的房地产税率就可以为镇上的学校提供很高的学生人均支出。艾克顿,一个上中产阶级城镇,跟韦斯顿一样,也需要自己承担学区绝大部分的教育支出。为了达到花与林恩相同数目的钱在每个学生身上,我与镇上其他居民一起投票把镇上的房地产税率提高到差不多是麻州最高的 1.91%, 并决定把镇地方预算的大部分钱花在教育上。这对任何镇子都不是一件容易做到的事。在一次镇上讨论如何花钱的居民会议上,我亲耳听到一位老年居民大声抗议:“这个镇子在每个孩子身上的花费超过一万美元,但在每个老年人身上花的钱还不到五百美元。 这真是一种耻辱。”

(版权©2017,  缪熙怡 版权所有)

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